一、制定的必要性
随着我市农村住房建设的发展，我市农民自建房普遍存在占地面积大、体量大、分布散乱等情况，其建造方式较为简单粗放、采用传统的建造模式，建设过程中存在较多的安全隐患和质量通病，加上各镇街（园区）对于农民自建房的监管标准也不统一，易导致农民自建房发生质量安全事故。为进一步规范全市农民自建房（个人建房及联户建房）建设管理，强化农民自建房施工监管，保障农民自建房施工质量安全，根据相关文件规定，经公开征求社会意见、通过市司法局合法性审查及市人民政府审定同意后，我局于2019年10月15日印发了《东莞市住房和城乡建设局关于加强农民自建房建设质量安全管理的通知》（东建质安〔2019〕108号，以下简称《通知》），自2019年11月1日起实施。《通知》是针对已在镇街（园区）通过报批手续的农民自建房在建设过程中加强质量安全管理规范性文件，并未涉及农民自建房建设条件、审批程序、建设层数等相关规定，重点突出加强农民自建房建设过程中的质量安全管理，切实保障人民群众生命财产安全。据悉，《东莞市农民住房管理办法》由有关部门正在制定，有关农民住房的建设条件、审批程序、建设层数等待相关部门研究确定后发布。
二、制定内容解读
（一）规范建设过程审批和监管
1.农民自建房实行属地管理原则，由属地园区、镇（街）进行审批和监管。《通知》要求，园区、镇（街）要配备专职审批管理人员，加强对农民自建房建设审批，并明确本辖区农民自建房施工质量安全监管部门，结合实际研究采取镇（街）、村（社区）两级监督管理模式，落实村（社区）农民自建房建设协管人员配备，加强农民自建房建设过程中的质量安全监管。
目前，我市各园区、镇（街）其建设过程审批程序不一，部分未指定专职部门进行建设过程监管。为规范建设审批和监管，落实属地监管责任，结合《住房城乡建设部关于切实加强农房建设质量安全管理的通知》（建村〔2016〕280号）等文件精神，《通知》明确属地园区、镇（街）应健全农房建设审批机构和质量安全监管部门，并配备专职建设监管人员，并结合实际采取监督管理模式。
2.农民自建房严格执行先批后建规定，由属地园区、镇（街）加强制止其偷建、抢建行为。《通知》强调，园区、镇（街）要加强对未经批准擅自建设和超过批准范围擅自加建农民自建房的查处工作。对违规建设行为应立即采取有效措施进行制止，并依照《东莞市违法用地、违法建设联合执法实施方案》的规定进行处理。
目前，我市农民自建房存在抢建、加建等违法违规现象，为进一步打击“两违”建设，《通知》明确了属地政府应加强巡查，各职能部门应在职责范围内开展“两违”查处工作，对违规建设行为采取有效措施进行制止，严厉打击未经批准擅自建设和超过批准范围擅自加建行为，并依照《东莞市违法用地、违法建设联合执法实施方案》的规定进行处理。
（二）对农民自建房的建设环节提出了具体要求
1.从加强施工图纸设计源头抓起，确保农民自建房建设质量。《通知》规定农民自建房设计图纸应由具备资质的设计单位按现行规范要求出具正规的施工图设计文件，施工图纸应经施工图审查机构审查合格。
目前，我市农民自建房特别是一些联建楼建设体量较大，其施工图纸未经具备资质的设计单位出具，套用其他图纸使用，甚至在未有图纸的情况下只凭施工人员经验建房，存在质量安全隐患。为保障农民自建房质量和施工安全，《通知》规定对农民自建房的设计环节提出了具体要求。
2.配备相应资质的施工企业及从业人员等技术力量，保障农民自建房建设质量安全。《通知》要求农民自建房施工应委托具备相应资质的施工企业进行施工并签订正式的施工合同。施工企业应为雇工购买建筑工程安全生产责任险（意外伤害保险），现场应由具备相应管理经验的技术人员负责质量安全管理，至少配备一名经培训合格的安全管理人员，按要求加强施工作业人员安全教育培训。
经前期调研，各园区、镇（街）对农民自建房的施工资质等要求不一致，部分地区存在施工无资质、从业人员技术力量薄弱、发生意外伤害处理不及时等情况，从根本上无法保证建设质量安全。根据《住房城乡建设部关于切实加强农房建设质量安全管理的通知》（建村〔2016〕280号）等文件规定，结合我市实际（农民自建房建设规模大、体量大等实际情况），《通知》对农民自建房承建企业资质、从业人员资格、安全管理人员配备、安全教育培训以及意外伤害保险等作出了明确，坚决遏制农民自建房建设施工领域生产安全事故多发态势。
3.对危险性较大的分部分项工程等易发生安全事故部位加强管控，防范施工事故发生。《通知》要求农民自建房施工企业应按要求编制施工组织设计方案，危险性较大的分部分项工程如脚手架、模板工程等应按规定编制专项施工方案，严格按标准和规范要求搭设，限制使用竹脚手架和木支顶模板支撑系统，优先采用钢管、套扣、轮扣、碗扣式等模板支撑系统，并按要求做好临边洞口等防护措施。现场必须使用合格的物料提升机（双轨四绳），经有资质的安装单位安装并检测合格后方可使用，确因施工条件限制不能安装的，应采用人力担挑，不得使用简易木架支撑的吊装葫芦等吊装设备。现场施工必须采用合格，建筑材料（钢筋、水泥、砌体）及施工机具等。
据了解，近年来我市农民自建房施工安全事故时有发生，其发生事故的环节主要在高处坠落、触电、模板坍塌、竹脚手架、物料提升机等施工环节（部位）。为遏制农民自建房安全事故发生，结合《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》《关于印发〈农村住房建设技术政策（试行）〉的通知》等文件精神，《通知》对农民自建房承建企业应完善专项施工方案、合理选取施工工艺、使用合格的建筑材料、施工机具等，并对建设过程易发生安全事故的部位（环节）作出了明确规定，以切实保障人民群众生命财产安全，进一步提升农民自建房建设品质，提升居住幸福感。
4. 指导和帮助业主开展竣工验收，规范农民自建房备案。《通知》要求农民自建房施工完成后，业主应组织设计、施工等单位进行竣工验收，各园区、镇（街）农民自建房施工质量安全监管部门应指导和帮助业主开展竣工验收，对符合规划、质量合格的农民自建房按有关规定办理备案手续，对不合格的提出整改意见并督促落实。
目前，部分园区、镇（街）对农民自建房的验收等环节指导不够，个别地区未进行备案登记等手续，给后续城市管理带来一定的隐患。根据《建设工程质量管理条例》《住房城乡建设部关于切实加强农房建设质量安全管理的通知》等文件规定，结合我市实际《通知》明确属地政府应加强对农民房建设过程指导，并帮助农民（业主）开展竣工验收等手续。