各有关单位：

　　为落实《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）、《住房和城乡建设部 国家发展改革委关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》（建市规〔2019〕12号）、《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）精神，促进我市房屋建筑和市政基础设施工程设计、采购、施工等各阶段的深度融合，有效控制项目投资、提高工程建设效率，推进和规范我市工程总承包的实施和发展，结合我市实际情况，我局对《东莞市住房和城乡建设局房屋建筑和市政基础设施工程采用工程总承包模式建设的工作指引》（东建市〔2020〕12号）进行了修订，形成了《东莞市房屋建筑和市政基础设施工程采用工程总承包模式建设的工作指引》，现印发给你们，请遵照执行。

　　  东莞市住房和城乡建设局

　　    2025年7月14日

东莞市房屋建筑和市政基础设施工程采用

工程总承包模式建设的工作指引

第一章  总  则

　　第一条 为落实《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）《住房和城乡建设部 国家发展改革委关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》（建市规〔2019〕12号）《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号），促进我市房屋建筑和市政基础设施工程（以下简称房建市政工程）设计、采购、施工等各阶段的深度融合，有效控制项目投资、提高工程建设效率，推进和规范我市工程总承包的实施和发展，结合我市实际，制定本工作指引。

　　第二条 本工作指引所称工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。

　　第三条 本市行政区域范围内依法必须进行公开招标的房建市政工程，采用工程总承包组织建设和监督管理的，适用本工作指引。其他不属于依法必须进行公开招标范围的房建市政工程采用工程总承包组织建设和监督管理的，可参照执行。

　　第四条 工程总承包项目范围内的设计、采购或者施工中，有任一项属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当采用招标的方式选择工程总承包单位。

第二章  招标投标

　　第五条 工程总承包项目招标实行招标人负责制。招标人（建设单位）的法定代表人是招标活动的第一责任人。禁止任何单位和个人以任何方式非法干涉招标投标活动。

　　第六条 建设单位可以根据项目特点、自身管理能力和实际需要，本着质量可靠、效率优先的原则，自行考虑是否采用工程总承包模式。建设单位前期工作达到深度、工程总承包项目管理团队完整，建设内容明确、技术方案成熟，做到工期、投资、质量、安全可控及风险分担考虑成熟的前提下，可采用工程总承包模式实施。装配式建筑应当积极采用工程总承包模式。

　　第七条 建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计概算审批后进行工程总承包项目发包；其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。

　　第八条 工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。工程总承包单位应当具有相应的项目管理体系和项目管理能力、财务和风险承担能力，以及与发包工程相类似的设计、施工或者工程总承包业绩。

　　第九条 设计单位和施工单位组成联合体的，应当根据项目的特点和复杂程度，合理确定牵头单位，并在联合体协议中明确联合体成员单位的责任和权利，牵头单位应当至少承担项目的总体协调、统筹、管理、重大决策等职责。联合体各方应当共同与建设单位签订工程总承包合同，就工程总承包项目承担连带责任。

　　第十条 工程总承包单位不得是工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位。

　　政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位，一般不得成为该项目的工程总承包单位。政府投资项目招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件的，上述单位可以参与该工程总承包项目的投标，经依法评标、定标，成为工程总承包单位。

　　第十一条 工程总承包的项目负责人（即项目经理）应当具备下列条件：

　　（一）取得相应工程建设类注册执业资格，包括注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师或者注册监理工程师等；未实施注册执业资格的，取得高级专业技术职称；

　　（二）担任过与拟建项目相类似的工程总承包项目经理、设计项目负责人、施工项目负责人或者项目总监理工程师；

　　（三）熟悉工程技术和工程总承包项目管理知识以及相关法律法规、标准规范；

　　（四）具有较强的组织协调能力和良好的职业道德。

　　工程总承包项目经理不得同时在两个或者两个以上工程项目担任工程总承包项目经理、施工项目负责人。

　　第十二条 招标人（建设单位）可在工程总承包招标文件中要求投标人明确项目负责人、项目设计负责人、项目施工负责人、项目技术负责人、工程质量负责人、施工安全负责人、项目造价负责人等主要项目管理人员。联合体投标时，项目负责人、项目造价负责人应当就职于牵头单位，项目设计负责人、项目施工负责人可按其联合体任务分工就职于对应联合体成员单位。

　　第十三条 工程总承包项目招标文件的编制按照国家、省及本市相关规定执行：

　　（一）招标文件中应当提供招标基础资料，如：水文地质、工程地质、地形等勘察资料，以及可行性研究报告、方案设计文件或者初步设计文件等，以保证投标方案的深度、准确度、针对性以及对工程风险的合理评估；

　　（二）招标文件中应当明确招标项目的目标、范围、设计和其他技术标准，主要包括：项目的内容、范围、规模、标准、功能、质量、安全、节约能源、生态环境保护、工期、验收及缺陷责任期等量化指标；

　　（三）招标文件中应当尽可能细化建设规模：房屋建筑工程包括地上建筑面积、地下建筑面积、建筑高度、户型及户数、开间大小与比例、停车位数量或比例等；市政工程包括处理规模、管径、投资金额，建设规模描述应至少能指导确认投标人资格等级和项目负责人资格；

　　（四）招标文件中应当尽可能细化建设标准：房屋建筑工程包括天、地、墙各种装饰面材的材质种类、规格和品牌档次，机电系统包含的类别、机电设备材料的主要参数、指标和品牌档次，各区域末端设施的密度，家具配置数量和标准，以及室外工程、园林绿化的标准；市政工程包括工艺、各种结构层、面层的构造方式、材质、厚度等；

　　（五）招标文件中应当明确招标人和中标人的责任和权利，主要包括：工作范围、风险划分、项目目标、奖惩条款、计量支付条款、变更程序及变更价款的确定条款、价格调整条款、索赔程序及条款、工程保险、不可抗力处理条款等；

　　（六）可载明采用新技术、新工艺，合理设定如BIM技术、装配式建筑、绿色建筑等加分因素；

　　（七）依法要求投标文件载明拟分包的内容；

　　（八）招标人应当严格把关，合理设定最高投标限价并报送工程造价主管机构备案，在招标文件中予以明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法，合理设定限额设计要求；

　　（九）其他应当在招标文件明确的内容。

　　第十四条 工程总承包评标采用综合评估法的，综合评估因素主要包括工程总承包报价、项目管理组织方案、设计技术方案、设备采购方案、施工组织设计或者施工计划、质量安全保证措施、相关业绩及信用等。招标人应当根据项目需求，合理设置商务标、技术标的评分标准及分值权重，其中价格分权重一般不低于总权重的50％。

　　第十五条 评标委员会应当依照法律规定和项目特点，由建设单位代表、具有工程总承包项目管理经验的专家，以及从事设计、施工、造价等方面的专家组成，总人数为不少于7人的单数。

　　第十六条 结构复杂或者技术要求较高的特殊性工程建设项目可采用资格预审。

　　第十七条 工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包。但以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务分包时，属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法招标。

第三章  合同和结算

　　第十八条 建设单位应当与工程总承包中标单位签订工程总承包合同，合理确定合同价格形式。工程总承包合同推荐使用由住房和城乡建设部会同有关部门制定的工程总承包合同示范文本所附合同条款及格式制订，如：住房和城乡建设部、市场监管总局联合印发的《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）或国家发改委等9部门联合印发的《标准设计施工总承包招标文件》（若合同示范文本有更新，可使用新版本）。建设单位和工程总承包单位可以在合同中约定工程总承包计量规则和计价方法。建议工程总承包项目合理采用限额设计、优先采用总价包干的固定总价合同（也可采用固定下浮率合同），采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。依法必须进行招标的项目，合同价格应当在充分竞争的基础上合理确定。全市房建市政工程可实施施工过程结算。

　　（一）采用固定总价合同的，投标时由投标人直接填报投标总价，中标单位的中标价即为该总承包合同的固定总价。建设单位应当严把验收关，慎防工程总承包单位通过“减化设计”获取超额利润。

　　（二）采用固定下浮率合同的，招标人（建设单位）在招标时应在招标文件中明确约定总承包合同金额的计算原则、审核及确定程序，投标时由投标人填报投标下浮率，根据总承包合同金额的计算原则及中标人的中标下浮率确定的合同金额即为总承包合同的固定总价。建设单位可考虑设置相应奖励机制，以鼓励工程总承包单位进行优化设计，减少工程投资。

　　建设单位可聘请设计等咨询单位提供工程施工图优化论证、设计变更方案合理性论证、造价控制等咨询服务。

　　第十九条 招标人应当在招标文件以及工程总承包合同中约定总承包风险的合理分担条款，考虑的风险包括：

　　（一）主要工程材料、设备、人工价格和投标截止日前28天基准价格相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分；

　　（二）因国家法律法规政策变化引起的合同价格的变化；

　　（三）不可预见的地质条件造成的工程费用和工期的变化；

　　（四）因建设单位原因产生的工程费用和工期的变化；

　　（五）不可抗力造成的工程费用和工期的变化。

　　具体风险分担内容由双方在合同中约定。

　　鼓励建设单位和工程总承包单位运用保险手段增强防范风险能力。

第四章  监督管理

　　第二十条 建设单位和工程总承包单位应当加强设计、施工等环节管理，确保建设地点、建设规模、建设内容等符合项目审批、核准、备案要求。

　　政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由工程总承包单位或者分包单位垫资建设。政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。

　　第二十一条 工程总承包单位不得将工程总承包项目进行转包，不得将工程总承包项目中设计和施工全部业务一并或者分别分包给其他单位。联合体中标的，联合体成员单位必须根据联合体协议在其资质证书许可的工程项目范围内分别实施设计、施工任务，不得将工程总承包项目工程主体部分的设计、施工任务进行分包。

　　工程总承包单位和工程总承包项目经理在设计、施工活动中有转包违法分包等违法违规行为或者造成工程质量安全事故的，按照法律法规对设计、施工单位及其项目负责人相同违法违规行为的规定追究责任。

　　第二十二条 工程总承包项目不得“边设计边施工”，必须通过施工图审查后再施工。建设单位可以根据项目实施情况，将施工图分阶段报审图机构审查。建设单位和工程总承包单位还应当对施工图与方案或初步设计的内容、建设标准、设备材料选型是否一致等问题进行核对。

　　第二十三条 建设单位可以在符合国家和本市相关规定的前提下，一次性申请领取工程总承包项目的施工许可证，也可以根据施工图审查进度分阶段申请领取施工许可证。

　　第二十四条 工程总承包项目的各类工程管理技术性文件、报验表格等资料应按工程总承包项目特点和相关规定进行调整，不限于增加工程总承包单位、工程总承包项目负责人等栏目。

　　第二十五条 项目完工后，建设单位可以依法委托第三方对工程总承包项目进行全面检测（包括对设备参数核实、备品备件清点等）。工程总承包单位、监理单位等工程总承包参建单位应参与建设单位组织工程竣工验收；工程竣工验收中总承包范围内涉及设计、施工等由工程总承包单位全面负责。

第五章  参建各方职责

　　第二十六条 建设单位应当向工程总承包单位、工程监理等单位提供与建设工程有关的原始资料，原始资料应真实、准确、齐全。工程总承包项目正式开工前，建设单位应当做好与工程总承包项目实施相关的准备工作。

　　建设单位可以根据自身资源能力和项目需要，依法委托代建单位、项目管理单位实行项目管理，也可以自行对项目进行管理。

　　第二十七条 工程总承包单位应当具备与工程总承包项目相适应的管理能力，建立与工程总承包项目相适应的项目团队，实施工程总承包合同范围内的设计、采购、施工、性能检测、试运行、验收配合和交付等工程内容的总协调、总集成，督促分包单位加强现场管理，全面履行工程总承包项目管理职责。

　　第二十八条 工程总承包单位应当按照工程总承包合同的约定，对总承包工程范围内的工程设计、施工质量、施工现场安全生产和工程进度等负总责；分包单位应当按照分包合同的约定对工程总承包单位负责；分包不能免除工程总承包单位的合同义务和法律责任，工程总承包单位和分包单位就分包工程承担连带责任。

　　第二十九条 工程总承包项目应当配备按本工作指引第十二条要求配备管理人员，需变更管理人员的，应当符合相关规定并经建设单位同意。分包单位应当按照国家及本市有关规定配备项目管理人员。

　　第三十条 工程总承包单位项目负责人负责工程总承包项目的设计、施工等工程内容的总体组织、协调和实施，对工程总承包项目的工程质量、施工安全、工程工期和工程造价等负全面管理责任。

　　第三十一条 监理单位应当对工程总承包范围内的工程质量和施工安全实施监督管理，监理单位应当配备与监理工作相适应的项目监理机构人员，并承担相应监理责任。项目监理机构在项目实施过程中发现设计、施工等行为违反法律法规、强制性技术标准或者合同约定的，应当要求工程总承包单位予以改正；工程总承包单位拒不改正的，应当及时报告建设单位。

　　第三十二条 在工程总承包项目实施过程中，有违反《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国招标投标法》《建设工程勘察设计管理条例》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》等建筑业相关法律、法规、规章的，按相应规定追究工程总承包单位和工程总承包项目负责人等相关责任人的法律责任。

第六章  附  则

　　第三十三条 本工作指引中的未尽事宜，依据《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》等法律、法规、规章予以执行。

　　第三十四条 本工作指引由东莞市住房和城乡建设局负责解释。

　　第三十五条 本工作指引自2025年7月15日起实施，有效期至2030年7月14日。

    政策解读：https://zjj.dg.gov.cn/gkmlpt/content/4/4406/post_4406035.html#785

    一图读懂：https://zjj.dg.gov.cn/zjj/tpxw/content/post_4406089.html